Tres razones por las que el Congreso de la República debe rechazar el proyecto de ley 03136, que vulnera la institucionalidad para la implementación de REDD+

El pasado 16 de enero de 2023 el Congreso de la República aprobó en primera votación el texto sustitutorio del Proyecto de Ley 03136/2022-CR, que modifica sin mayor razón técnica la institucionalidad para la implementación de REDD+ y que podría poner en riesgo el cumplimiento de los compromisos climáticos nacionales e internacionales del país.

REDD+ es un enfoque de políticas e incentivos que forma parte de la estrategia de lucha contra el cambio climático en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, de los compromisos arribados en el Acuerdo de París, así como de otros compromisos bilaterales y multilaterales suscritos por el Perú. Este enfoque busca valorar el carbono y los servicios ecosistémicos que brindan los bosques, en beneficio de acciones específicas que reduzcan de manera medible y comprobable (con resultados concretos) la deforestación y degradación forestal. REDD+ tiene por finalidad disminuir los gases de efecto invernadero (GEI) al favorecer acciones para la conservación, gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono. Además, REDD+ permite al sector privado, entre otros, compensar sus emisiones mediante pagos directos para conservar y gestionar los bosques de manera sostenible o mediante la compra de “bonos de carbono”, los cuales representan unidades de reducción de GEI para compensar las emisiones generadas en otro lugar.

En términos generales, existen dos tipos de mercados de carbono: los mercados bajo enfoques cooperativos y los mercados voluntarios. En los mercados bajo enfoques cooperativos interviene el Estado, por ejemplo, bajo acuerdos multilaterales o bilaterales y en el marco de la acción climática nacional, de acuerdo con lo establecido en las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) al año 2030. De otro lado, los mercados voluntarios incluyen las transacciones de compensaciones de carbono que se adquieren para compensar emisiones de GEI y reducir la huella de carbono. En ambos tipos de mercados, el papel de los gobiernos se encuentra en dar credibilidad a las reducciones y asegurarse que tengan integralidad ambiental, con herramientas como los registros y las salvaguardas. 

Un ejemplo de un acuerdo voluntario entre países, es el del Pago por Resultados de REDD+ en el marco de la Declaración Conjunta de Intención (DCI) firmado por los Gobiernos de Noruega, Alemania, el Reino Unido y Perú, bajo la cual existe el compromiso de que Perú acceda al pago de una contribución de 300 millones de coronas noruegas (NOK) equivalente a cerca de 32 millones de dólares, siempre que el Estado asegure resultados efectivos de reducción de GEI y cumpla con requisitos como el de establecer un mecanismo de mecanismo de recepción, administración y distribución de los recursos que sea transparente y eficaz. 

El Proyecto de Ley 03136/2022-CR propone modificar el artículo 3.2 del D.S. N° 003-2022-MINAM con la finalidad de que la administración de los fondos de diversas fuentes nacionales o internacionales destinados a implementar mecanismos REDD+ (como los de la DCI), actualmente a cargo de PROFONANPE, se limite únicamente al ámbito de las áreas naturales protegidas (ANP). En ese sentido, el referido proyecto contiene una Disposición Complementaria Final que busca precisar que en las áreas administradas por el Estado que no sean ANP, la entidad encargada de la administración de los fondos será definida por acuerdo entre las partes y que esta debe cumplir ser supervisada y acreditada formalmente por el sistema financiero peruano:

Ante la inminente aprobación de este proyecto de ley, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) presenta tres razones por las que el Proyecto de Ley 03136/2022-CR debe ser rechazado por el Congreso de la República:

1. El artículo 3.2 del D.S. N° 003-2022-MINAM no afecta los intereses de privados de iniciativas que actualmente participan en mercados voluntarios de REDD+ 

La posible afectación a intereses de entidades privadas vinculadas con mercados voluntarios de carbono es una de los principales argumentos expresados en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley 03136/2022-CR. No obstante, como ha indicado el Ministerio del Ambiente mediante una opinión legal remitida el 12 de diciembre de 2022 a la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso de la República, el artículo 3.2 del D.S. N° 003-2022-MINAM no tiene dentro de su ámbito de regulación las transacciones realizadas por privados en el marco de los mercados voluntarios de carbono. Es decir, la administración a cargo de PROFONANPE de los fondos de diversas fuentes nacionales o internacionales que el Estado Peruano pueda recibir para implementar mecanismos REDD+, es aplicable solo a los acuerdos bilaterales y multilaterales suscritos por el Estado peruano como es el caso de la DCI entre Noruega, Alemania y el Reino Unido y Perú, independientemente de que las actividades se realicen dentro o fuera del ámbito de un ANP.

2. El proyecto de ley pone en riesgo el cumplimiento de los compromisos climáticos internacionales y nacionales del Estado peruano

Como parte de sus compromisos derivados de instrumentos suscritos y ratificados por el Perú, como el Acuerdo de París en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, el país tiene el compromiso de no exceder al año 2030 las 208,8 de dióxido de carbono (Co2) equivalente (el cual es una medida universal para expresar en términos de Co2 el equivalente de cada uno de los gases de efecto invernadero, p.e. H2O, N2O, CH4, etc.), el mismo que se refleja en su actual compromiso establecido en la NDC. Adicionalmente, en el ámbito de los compromisos bilaterales y multilaterales, la DCI suscrita con Noruega, Alemania y el Reino Unido, contribuirá a que Perú cumpla con sus compromisos internacionales expresados en la NDC, a través de la implementación de medidas de mitigación de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura, con énfasis en poblaciones vulnerables como pueblos indígenas y comunidades locales. Asimismo, la DCI brinda fondos para la implementación de las medidas de mitigación y sus condiciones habilitantes, siempre y cuando el Perú demuestre que está avanzando en el cumplimiento de los compromisos.

El D.S. N° 003-2022-MINAM, contiene disposiciones orientadas a cumplir con las condiciones  para que el Estado peruano acceda a los fondos para la implementación de las tres fases de REDD+ (preparación, implementación y pago por resultados según el RLMCC), para lo cual se necesita contar con el “mecanismo de recepción, administración y distribución de los beneficios provenientes de pagos por resultados de REDD+” necesario para que el Gobierno de Noruega pueda canalizar los recursos ofrecidos como parte de la DCI y que, por acuerdo entre Perú y Noruega estará a cargo de PROFONANPE. Se entiende que es en dicho marco que mediante el D.S. N° 003-2022-MINAM se estableció que sea esta entidad la encargada de administrar los fondos. 

Por esta razón, una propuesta que restringe que la administración y distribución de los beneficios provenientes de diversas fuentes nacionales o internacionales que constituyen contribuciones no reembolsables  (como el del pago por resultados por REDD+) sea destinada solo a ANP resulta contraria a los objetivos de lucha contra el cambio climático planteados por el Perú, más aún considerando que la Décima Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático indica que MINAM debe diseñar un mecanismo de recepción, administración y distribución de beneficios provenientes de pagos por resultados de REDD+ equitativo y con pertinencia cultural, que considere que los beneficiarios son, entre otros, a los pueblos indígenas y originarios y las comunidades locales que dependen de los bosques, independientemente de que estos se ubiquen o no al interior de ANP. Además, se espera que el mecanismo mencionado establezca un marco más claro sobre la participación de diferentes modalidades de administración de fondos y obtención de recursos financieros, cuestión que no debería quedar únicamente circunscrita a PROFONANPE.

3. El proyecto de ley vulnera el principio constitucional de separación de poderes y afecta la institucionalidad para la gestión integral del cambio climático

De acuerdo con el artículo 43 de la Constitución Política, el Estado peruano se organiza bajo el principio de separación de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial el cual, según lo indicado por el Tribunal Constitucional, supone un sistema de equilibrio de poderes necesarios para la existencia de un Estado Democrático y Social de Derecho, en el que “la separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecer innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura” (véase la STC N.O 0004-2004-CC/TC, Fundamento N° 23).

Por tanto, considerando que el Ministerio del Ambiente, como autoridad nacional en materia de cambio climático es, según la Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley Nº 30754, y su reglamento, es el encargado de conducir, evaluar y monitorear la implementación REDD+; así como de construir el marco legal sobre REDD+, con miras a asegurar el cumplimiento de las metas climáticas del país expresadas en la NDC y en otros instrumentos en materia de cambio climático, el Proyecto de Ley 03136/2022-CR al modificar los alcances de un decreto supremo cuya atribución para su aprobación corresponde al Poder Ejecutivo, supone una vulneración al principio de corrección funcional, que se desprende del principio de separación de poderes y que determina que los poderes del Estado deben desempeñarse “sin interferir con las competencias de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una función complementaria en la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución, como Norma Suprema del Estado” (véase la STC N.O 0030-2005-AIITC, Fundamento N° 5).