Promover la inversión requiere reglas claras, previsibles y estables: el caso del Parque Nacional Bahuaja-Sonene

Escriben: Isabel Calle y Manuel Pulgar-Vidal / SPDA

El 4 de septiembre de 2026, el Gobierno de la presidenta Keiko Fujimori aprobó -mediante Decreto Supremo 127-2026-PCM- la “Política General de Gobierno 2026-2031: Ordenar el Estado para recuperar la seguridad, destrabar el crecimiento y convertir las decisiones públicas en resultados”, con tres objetivos que parecen legítimamente loables y que organizados en cinco ejes incorporan un conjunto de acciones deseadas para el presente lustro.

Entre estas acciones se incluyen aquellas orientadas a reducir la vulnerabilidad de la población ante desastres, fortalecer la capacidad de adaptación ante al cambio climático, promover el aprovechamiento sostenible, entre otras. Sin embargo, destaquemos aquellas que giran alrededor del objetivo “Garantizar condiciones de seguridad jurídica para la inversión nacional y extranjera, promoviendo un marco regulatorio eficiente, simple, transparente y predecible que reduzca la incertidumbre y contribuya a un entorno favorable para los negocios”.

¿Qué entendemos por “marco regulatorio eficiente, simple, transparente y predecible que reduzca la incertidumbre” para promover la inversión? Esta pregunta es válida, sobre todo porque en las últimas semanas el Gobierno ha expresado su interés en revivir una vieja discusión sobre la explotación de hidrocarburos en áreas naturales protegidas (ANP), poniendo en la mira al Parque Nacional Bahuaja Sonene.

Plantear que un parque nacional es un obstáculo para la inversión o reducir estas áreas a la idea de “museos”, parte de una comprensión demasiado estrecha del concepto mismo de “inversión” y desconoce cómo el Perú ha construido durante décadas el sistema de las ANP. En este caso, debemos recordar que, desde la promulgación de la Ley de ANP en 1997, nuestro país no eligió entre inversión y conservación, sino eligió invertir en ambas, asignándoles espacios, condiciones y reglas diferentes. Es precisamente ese marco y lógica la que conviene recuperar en la discusión actual.

Durante la reciente Expomina Perú 2026, la presidenta Fujimori destacó: “Haremos un cambio de cultura y esto lo hemos conversado con el ministro del Ambiente. Defenderemos el medioambiente y en simultáneo promoveremos la inversión sostenible, porque estos no se oponen, se complementan». La afirmación parte de una premisa correcta, protección ambiental e inversión no son opuestos, pero hay una precisión conceptual indispensable: la conservación es, en sí misma, una inversión en desarrollo. Una concepción integral de la inversión supone reconocer qué el Perú necesita invertir en actividades productivas, protección ambiental, conservación y desarrollo social, inversiones que cumplen funciones distintas y que, de manera articulada, complementaria y en conjunto, logran que el crecimiento y el desarrollo del Perú sea sostenible.

Las ANP en la historia reciente

Desde la creación del Parque Nacional Yellowstone (1872), el primero en el mundo, y el Parque Nacional de Cutervo (1961), el primero en el Perú, se entendió a dichas áreas como mecanismo de inversión en patrimonio natural, bienes públicos, desarrollo del conocimiento, promoción de la ciencia, bienestar social, y nunca como mecanismo para molestar a alguien u oponerse a la inversión.

En el caso peruano, la Ley Forestal (promulgada en 1975) declaró a los parques nacionales como áreas destinadas a la protección con carácter “intangible”, lo que inició un largo debate. Desde 1977, cuando se promulgó el Reglamento de Unidades de Conservación, el carácter de intangibilidad se volvió errático, poco previsible, arbitrario y conflictivo, situación que siguió presente en el artículo 71 del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, promulgado por el entonces presidente Alberto Fujimori (en 1990), que prohibió las actividades de aprovechamiento energético o de recursos naturales no renovables dentro de las áreas naturales protegidas. Esta norma fue derogada apenas un año después, mediante el Decreto Legislativo 653, dentro del paquete de liberalización económica de 1991. En pocos años, el país pasó de la intangibilidad más estricta a su eliminación.

El debate alrededor de dicho artículo se acentuó entre 1991 y 1992 debido al otorgamiento de un contrato de exploración petrolera en el Lote 61, dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria, a cargo de la empresa Texas Crude. El lote comprendía cerca de un millón de hectáreas y aproximadamente tres cuartas partes de su extensión se superponían con la Reserva Nacional Pacaya Samiria. En ese momento, la SPDA evidenció que las autoridades responsables de hidrocarburos y las encargadas de las ANP no contaban con mecanismos adecuados para compartir oportunamente la información territorial y sobre los derechos que cada una manejaba.

El contrato finalmente no llegó a suscribirse, pero el caso dejó una lección importante: no podíamos tener dos políticas públicas avanzando separadamente sobre el mismo territorio, sin suficiente información, coordinación ni retroalimentación entre las autoridades responsables.

Visto desde hoy, Texas Crude muestra un Estado que todavía estaba en proceso de construir mecanismos para articular dos políticas: la promoción de inversiones y la conservación que, hasta esa fecha, habían avanzado por caminos separados. Había que construir reglas que permitieran articularlas y, por ello, en 1996 (bajo la presidencia de la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso de la República) se abrió un serio debate liderado por Oswaldo Sandoval (Cambio 90 Nueva Mayoría), quien era el titular de dicha comisión. Desde aquel momento hasta hoy han pasado 30 años.

La Comisión de Ambiente promovió un debate altamente participativo, y buscó siempre el desarrollo de un marco normativo ambiental que fuese claro, seguro y apropiado para las inversiones productivas y las inversiones en conservación. Fruto de ello fueron promulgadas tres de las más importantes normas ambientales: Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley de Diversidad Biológica, y Ley de Áreas Naturales Protegidas (ANP), todas en 1997.

La Ley de ANP ordenó el sistema, definió distintas categorías y estableció qué tipos de uso podían desarrollarse en ellas. El Perú no eligió entre inversión y conservación. Construyó reglas para hacer ambas cosas. No eran dos políticas enfrentadas. Eran dos partes de una misma arquitectura.

Durante el debate del Proyecto de Ley de ANP, Oswaldo Sandoval reconoció que “la norma establece la gradualidad de opciones de las áreas naturales protegidas, una de ellas es la de áreas de uso indirecto, que son aquellas que permiten la investigación científica no manipulativa, la recreación y el turismo en zonas apropiadamente designadas y manejadas para ello; en estas áreas, por otro lado, no se permite la extracción de recursos naturales ni tampoco modificaciones y transformaciones del ambiente natural. Son áreas de uso indirecto, por ejemplo, los parques nacionales, los santuarios nacionales y los santuarios históricos”.

Y esto importa porque uno de los principales incentivos para cualquier inversión de largo plazo es la previsibilidad. Promover inversión no consiste en garantizar que cualquier recurso pueda ser explotado en cualquier lugar. Consiste también en ofrecer reglas claras sobre dónde puede desarrollarse una actividad, cuáles son las condiciones que deberá cumplir y qué decisiones territoriales deben considerarse antes de invertir.

Cuando esas reglas cambian cada vez que aparece una actividad considerada más importante, la señal no es solamente que estamos facilitando una determinada inversión. También estamos diciendo que las decisiones territoriales previamente adoptadas pueden modificarse cuando aparece otro interés que el Estado considera prioritario. Eso afecta la seguridad jurídica, pilar central de las inversiones.

Foto: Sernanp

El caso Bahuaja-Sonene

El Parque Nacional Bahuaja Sonene tiene una historia particular que resulta relevante para el debate actual. Se creó en 1996, con 537 053 hectáreas, mediante el Decreto Supremo 012-96-AG. En ese entonces ya existía exploración hidrocarburífera en la zona. El Lote 78 había sido otorgado a un consorcio liderado por Mobil y el propio decreto de creación reconoció expresamente esa situación, estableciendo que las áreas que fueran liberadas como consecuencia de las devoluciones (sueltas) del lote serían posteriormente incorporadas al parque.

Mobil continuó explorando y, entre 1998 y 1999, perforó el pozo Candamo, confirmando la existencia de gas y condensados. Posteriormente decidió no continuar con el proyecto y devolvió el área. En el año 2000, de acuerdo con el mecanismo que había sido previsto, el Estado amplió el área protegida[1] hasta aproximadamente 1.09 millones de hectáreas e incorporó esos territorios al parque.

No estamos hablando de un recurso descubierto recientemente debajo de un parque creado sin conocimiento de su existencia. Desde 1999 se sabía que había gas y condensados en Candamo. Cuando el Estado incorporó ese territorio a Bahuaja Sonene, en el año 2000, sabía que allí se había explorado y conocía el descubrimiento realizado por Mobil. Es decir, el régimen actual de Candamo no es producto de un error cartográfico ni de una superposición que el Estado desconociera. Es consecuencia de una serie de decisiones públicas adoptadas con conocimiento de que ambos intereses existían. Y tampoco es la primera vez que discutimos si debemos revisar esa decisión.

En 2007 se propuso excluir aproximadamente 209 782 hectáreas del Parque Nacional Bahuaja Sonene para retomar el desarrollo hidrocarburífero en Candamo. Entre las razones que se planteaban estaban las necesidades energéticas del país y el potencial del yacimiento. La propuesta no prosperó y casi veinte años después volvemos a hablar de Candamo.

Las circunstancias han cambiado, por supuesto. Las cifras de reservas son distintas, como también lo son nuestra demanda energética y nuestra matriz. Pero la necesidad de reponer reservas y reducir nuestra vulnerabilidad energética no apareció en 2026. Si en 2007 ya discutíamos Candamo como una posible respuesta a nuestras necesidades futuras de gas, resulta inevitable preguntarnos qué hicimos durante todos estos años para no llegar nuevamente a la misma disyuntiva.

Ello nos lleva al siguiente punto. Las reglas para la creación de áreas naturales protegidas, consolidadas con la Ley de 1997 y reglamentada años después, y la creación del Parque Nacional Bahuaja-Sonene, son resultado de un proceso de planificación liderado por el Estado, orientado a dar un marco seguro a la inversión y a eliminar presiones innecesarias entre el desarrollo de actividades productivas y de conservación en el país, algo a lo que el Perú siempre aspiró.

Valores esenciales para la promoción de inversiones

Desde 1991, el Perú recurrió a organismos multilaterales para solicitar apoyo orientado al desarrollo del marco político, regulatorio e institucional que permitiese al país reinsertarse, luego de la aguda crisis 1985-1990, como país elegible al marco financiero internacional y destinatario de inversiones internacionales. Como parte de esos intentos, en 1993 se aprobó el Energy and Mining Technical Assistance Loan (EMTAL), Loan 3610-PE, proyecto P008059, provisto por el Banco Mundial, cuyos objetivos centrales fueron: implementar las nuevas estrategias y políticas sectoriales; completar las reformas legales y regulatorias, incluyendo las ambientales; y fortalecer institucionalmente al Ministerio de Energía y Minas y a las entidades reguladoras.

El Perú era consciente de que la única manera de recobrar su elegibilidad y atractivo para la promoción de inversiones era a partir del desarrollo de marcos de política y regulación claros, previsibles y estables, y en estos la materia ambiental era fundamental. No es por lo tanto casual que muchas de las primeras normas ambientales sectoriales aprobadas por el Perú fueran desarrolladas en el marco de este proyecto, incluidas las de protección ambiental en los sectores minería, petróleo y eléctrico, todas promulgadas entre 1993 y 1994, y de hecho el Perú tuvo éxito y fue capaz de atraer a los mayores actores económicos sectoriales y canalizar importantes inversiones en el sector energía y minas. Lo ambiental fue pilar central en el marco de la inversión y ello no ha cambiado de manera alguna hasta hoy.

Inversión es la clave cuando pensamos en lo ambiental y en la conservación. Un marco ambiental claro, previsible y estable asegura las inversiones, y la conservación es un mecanismo de inversión para el país.

La discusión sobre Candamo también debe analizarse desde otra perspectiva: la seguridad energética y las condiciones que el país necesita para promover inversión. El Perú necesita garantizar su seguridad energética, reponer reservas, promover inversión y contar con energía suficiente y competitiva.

El gas natural seguirá teniendo un papel importante en nuestra matriz durante los próximos años, pero promover inversión no significa que todo recurso deba poder ser aprovechado independientemente del lugar donde se encuentre. La inversión también necesita reglas que permitan saber dónde, cómo y en qué condiciones puede desarrollarse una actividad. Y esas reglas deben tener cierta estabilidad.

La preocupación por nuestra seguridad energética tiene sustento. Las reservas probadas de gas natural han venido disminuyendo y existe una fuerte concentración de la producción y las reservas en Camisea, pero no se puede culpar de ello a la conservación o la existencia de áreas naturales protegidas. 

Según información de Perupetro, la inversión en exploración cayó 76.9 % en 2025 frente a 2024, de US$ 39 millones a US$ 9.8 millones, y durante 2025 no se perforó ningún pozo exploratorio. La Sociedad Peruana de Hidrocarburos señala, además, que el Perú tiene 18 cuencas con potencial hidrocarburífero, pero solo cinco están activas, y que los contratos de exploración pasaron de 41 en 2015 a cinco en 2024. El propio gremio sostiene que fortalecer la seguridad energética requiere no solo exploración, sino también planificación, infraestructura y capacidad para anticipar riesgos.

Partamos entonces de algo en lo que probablemente podemos coincidir: el Perú necesita reponer reservas. La pregunta es dónde hacerlo y cómo generar las condiciones para que esa inversión ocurra, porque de la necesidad de explorar no se desprende que todo territorio donde existan hidrocarburos deba permanecer disponible para su explotación. Para eso existen la planificación territorial, la política energética, la política ambiental y la legislación sobre áreas naturales protegidas: para que el Estado no tenga que decidir recién cuando aparece un proyecto, sino que pueda establecer anticipadamente qué actividades pueden desarrollarse en determinados lugares, en qué condiciones y dónde existen decisiones previas que establecen límites. Las reglas claras también promueven inversión.

Un área natural protegida no es simplemente un lugar donde existen más requisitos ambientales para desarrollar un proyecto. Su establecimiento representa una decisión del Estado sobre el territorio, basada en determinados valores biológicos, sociales, culturales y ecosistémicos que se ha decidido conservar.

Nuestra legislación reconoce categorías diferentes, precisamente porque no todas las áreas cumplen la misma función. Existen áreas de uso directo, donde puede permitirse el aprovechamiento de determinados recursos cuando resulte compatible con la categoría, la zonificación, el Plan Maestro y los objetivos para los cuales el área fue creada. Y existen áreas de uso indirecto, como los parques nacionales, donde la decisión de protección es mucho más estricta y la legislación no permite la extracción de recursos naturales. Distinto es el tratamiento de derechos válidamente adquiridos antes del establecimiento de un área protegida, cuyo ejercicio debe analizarse conforme a las reglas específicas aplicables, y armonizarse con los objetivos del área.

En el caso de Candamo, no estamos frente al ejercicio actual de un derecho hidrocarburífero que se hubiera mantenido vigente desde antes de la incorporación del territorio al parque. Estamos hablando de promover una nueva exploración y explotación en un espacio que hoy forma parte del Parque Nacional Bahuaja Sonene.

Esta distinción no es solamente ambiental, sino también tiene que ver con las reglas de juego para la inversión. Debemos considerar, además, que las áreas naturales protegidas no son territorios en los que el país decidió no invertir. Son territorios en los que decidió invertir de otra manera.

Durante décadas ha existido inversión pública, privada y de cooperación en gestión de áreas protegidas, investigación, turismo, restauración, infraestructura, monitoreo, conservación de biodiversidad y servicios ecosistémicos. Más recientemente se han sumado mecanismos de financiamiento climático, carbono y otras inversiones vinculadas al mantenimiento del capital natural. Por ello, la estabilidad de las reglas de conservación también tiene una dimensión económica.

Una empresa que desarrolla turismo necesita reglas estables. Una comunidad que organiza una actividad económica compatible con un área protegida, también. Una institución que compromete financiamiento para conservar un territorio durante veinte o treinta años toma decisiones sobre la base de esas reglas. Lo mismo ocurre con quien desarrolla mecanismos de financiamiento climático o invierte en economías sostenibles asociadas a esos territorios.

Si la regla fuera que un parque nacional o un santuario histórico estuviese protegido solamente hasta que aparezca una necesidad que el Estado considere superior, podríamos llegar al sinsentido de sacrificar Machupicchu, que cuenta con el mismo nivel de protección que el Parque Nacional Bahuaja-Sonene, solo porque un proyecto que se superpone fue declarado de necesidad pública o interés nacional.

Un parque nacional es un área de uso indirecto. Reducirlo para desarrollar hidrocarburos no equivale simplemente a evaluar si un proyecto puede cumplir determinadas exigencias ambientales. Antes es necesario modificar la decisión territorial que hace incompatible esa actividad.

Las áreas naturales protegidas no se crean como una reserva temporal hasta que aparezca un proyecto más importante. Se crean porque el Estado decide proteger algo mediante reglas pensadas para durar. Cambiar una regla para facilitar una determinada inversión no necesariamente significa fortalecer el clima de inversión. También puede generar incertidumbre para quienes adoptaron otras decisiones confiando en la regla anterior.

La seguridad jurídica no puede significar estabilidad solamente para la inversión que queremos promover hoy. También supone respetar las decisiones adoptadas bajo las reglas que el propio Estado estableció ayer.

Entonces, modificar las reglas para facilitar una actividad extractiva en el Parque Nacional Bahuaja-Sonene no solo rompe la previsibilidad y estabilidad del marco para la inversión. Afecta las reglas de seguridad territorial, incrementan el riesgo regulatorio y la incertidumbre.

El Perú y su competitividad, una apuesta al desarrollo

Tres años después del debate sobre Candamo de 2007, el Perú aprobó -mediante el Decreto Supremo 064-2010-EM- la Política Energética Nacional 2010-2040. Vale la pena volver a leerla porque desde entonces ya hablábamos de muchos de los problemas que hoy presentamos como urgentes.

La política estableció que nuestra seguridad energética debía sostenerse en la planificación. Planteó una matriz diversificada, con énfasis en fuentes renovables y eficiencia energética, y al mismo tiempo estableció expresamente el desarrollo de la industria del gas natural y la ampliación de su uso. Entre sus lineamientos incluyó la planificación integrada de los recursos energéticos y el desarrollo de un sector con bajo impacto ambiental.

Es importante recordarlo porque nuestra política energética nunca planteó escoger entre gas y renovables. Planteó desarrollar ambos dentro de una estrategia de diversificación, eficiencia y seguridad energética. ¿Qué pasó desde entonces?

Hay avances que debemos reconocer. Las energías renovables no convencionales han crecido y en los últimos años lo han hecho con mayor rapidez. Según el Ministerio de Energía y Minas (Minem), en 2024 la generación eólica, solar, con bagazo y biogás representó cerca del 9 % de la generación eléctrica nacional. Ese año la generación eólica creció 66 % y la solar 32 % respecto de 2023, y durante 2025 esa tendencia continuó.

No podemos decir que no hayamos avanzado, pero tampoco que la diversificación que nos propusimos se haya concretado plenamente. El gas natural continúa siendo uno de los pilares de nuestro sistema eléctrico y las renovables no convencionales, aunque crecen con rapidez, representan todavía una parte relativamente pequeña de la generación.

Al mismo tiempo, mientras sabíamos que debíamos reponer nuestras reservas, la actividad exploratoria disminuyó considerablemente. Ese dato debería preocuparnos. Si queremos promover inversión en hidrocarburos, la pregunta debería ser “¿qué condiciones necesitamos generar para que esa inversión llegue a los lugares donde puede desarrollarse, incluyendo otras cuencas con potencial?, y no “¿cómo hacemos disponible un territorio que el propio Estado decidió destinar a otra finalidad?”. Ese es, finalmente, el sentido de planificar.

El Perú necesita hidrocarburos durante su transición energética. Necesita también acelerar la diversificación de su matriz y aprovechar mejor el enorme potencial que tiene en otras fuentes. Y necesita áreas naturales protegidas sólidas, un marco jurídico respetado y decisiones territoriales que tengan estabilidad. Ninguno de esos objetivos debería ser incompatible.

De hecho, esa fue la arquitectura que fuimos construyendo durante las últimas tres décadas: reglas para aprovechar nuestros recursos, reglas para conservar determinados territorios y, posteriormente, una política energética destinada a anticipar nuestras necesidades y diversificar nuestra matriz. La planificación existe precisamente para hacer posible que esas políticas convivan.

Por eso, la discusión sobre Candamo no debería concentrarse únicamente en cuánto gas existe debajo de Bahuaja Sonene o cuántos años adicionales de abastecimiento podría representar. Hay una pregunta anterior.

Si desde hace décadas sabemos que necesitamos reponer reservas, si en 2007 ya discutíamos Candamo por razones de seguridad energética, si en 2010 aprobamos una política a treinta años que puso la planificación, la diversificación, el desarrollo del gas y las energías renovables en el centro de nuestra estrategia, y si durante los años siguientes la exploración se redujo a los niveles que hoy reconocen tanto Perupetro como la Sociedad Peruana de Hidrocarburos: ¿por qué casi veinte años después volvemos a plantear como urgente revisar una decisión de conservación adoptada por el propio Estado?

No podemos convertir nuestra falta de planificación en una razón para reducir las salvaguardas ambientales. Tampoco deberíamos llamar a eso promoción de la inversión. Promover inversión no significa mantener todo el territorio permanentemente disponible para cualquier actividad. Significa generar condiciones para que las inversiones puedan realizarse, establecer reglas claras sobre dónde y cómo pueden desarrollarse y dar estabilidad a esas reglas. Significa también reconocer que existen inversiones que se han realizado sobre la base de decisiones de conservación adoptadas por el propio Estado.

La seguridad energética es demasiado importante para administrarla a partir de urgencias. Y las áreas naturales protegidas son demasiado importantes para convertirlas en la variable que ajustamos, reducimos o modificamos cada vez que aparece otra necesidad declarada de interés nacional.

Después de más de treinta años discutiendo distintas versiones del mismo conflicto, quizá la lección sea bastante sencilla: necesitamos un Estado que planifique antes, coordine mejor y, sobre todo, sea coherente con sus propias decisiones. Promover inversión también significa ofrecer reglas que duren. Para el sector privado, la estabilidad de las reglas, también de aquellas que tienen límites, forma parte de un buen clima de inversión. Promover inversión también significa ofrecer reglas que duren.

[1] El Parque fue ampliado por DS 048-2000-AG. Dato curioso es el hecho de que la Ley de ANP fue firmada en su adopción en el Congreso por Carlos Torres y Torres Lara, y los dos DS de creación y ampliación del parque nacional por Alberto Fujimori. Hoy el deseo de modificar esta decisión parece provenir de los propios hijos de ambos: la presidenta y el segundo vicepresidente, Keiko Fujimori y Miguel Torres.