El Tratado de Alta Mar y su importancia para el Perú
Escribe: Jimpson Dávila* / Director del Programa Gobernanza Marina de la SPDA
El océano cubre aproximadamente el 71 % de la superficie del planeta y constituye un componente esencial del sistema climático y ecológico global. Este ecosistema regula el clima a escala planetaria, produce cerca del 50 % del oxígeno atmosférico y absorbe aproximadamente la mitad del dióxido de carbono emitido, desempeñando un rol crítico en la mitigación del cambio climático. Asimismo, alberga alrededor del 90 % de los hábitats conocidos de la Tierra y constituye un reservorio de biodiversidad sin precedentes, además de proveer recursos hidrobiológicos fundamentales para la seguridad alimentaria internacional.
No obstante, pese a su relevancia ecológica, económica y climática, cerca de dos tercios del océano —la denominada alta mar— han permanecido al margen de un régimen jurídico integral de protección. La ausencia de normas específicas en materia de conservación y uso sostenible de la biodiversidad marina más allá de la jurisdicción nacional ha configurado un vacío normativo en el derecho internacional, que hasta hace poco no contaba con instrumentos adecuados para su regulación.
Con el objeto de colmar dicho vacío, en junio de 2023, los Estados adoptaron el Acuerdo sobre la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica Marina en las Zonas situadas más allá de la Jurisdicción Nacional (conocido como Tratado de Alta Mar o BBNJ Agreement por sus siglas en inglés). Este instrumento, establece un marco jurídico específico para la conservación y gestión sostenible de la biodiversidad en alta mar y en la zona, más allá de las 200 millas marinas.
El tratado se articula en torno a cuatro pilares sustantivos que, por primera vez en el ámbito internacional, introducen obligaciones y procedimientos claros en materia de acceso y distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de los recursos genéticos marinos; medidas de conservación basadas en áreas, incluidas las áreas marinas protegidas en alta mar; evaluaciones de impacto ambiental aplicables a actividades que puedan generar efectos adversos significativos en la biodiversidad marina; y transferencia de tecnología marina y fortalecimiento de capacidades, particularmente en beneficio de los Estados en desarrollo.
De manera complementaria, el tratado incorpora en su artículo 5 la cláusula de no detrimento, mediante la cual se reconoce expresamente la competencia de otros organismos internacionales con atribuciones en alta mar —tales como las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) y la Organización Marítima Internacional (OMI)—, asegurando que las disposiciones del acuerdo no menoscaben ni interfieran en sus mandatos. En consecuencia, el tratado constituye un mecanismo que busca garantizar la coherencia, compatibilidad y complementariedad de las decisiones adoptadas en el marco de la gobernanza oceánica internacional, en lugar de generar superposiciones y erosionar las competencias de otros organismos regionales.
Por lo tanto, el Tratado de Alta Mar responde a dos necesidades esenciales: suplir el déficit normativo existente en relación con la conservación y uso sostenible de la biodiversidad marina en alta mar; y consolidar un enfoque cooperativo y coordinado con los regímenes sectoriales vigentes, a fin de evitar conflictos de competencias y promover la coherencia normativa en el derecho internacional del mar.
Sobre esta base se erigen los cuatro pilares sustantivos mencionados, los cuales configuran el núcleo normativo del tratado y constituyen un hito en la evolución progresiva del derecho internacional y del régimen jurídico de los océanos. Con base a ello, comentaremos tres de sus pilares fundamentales.
Acceso y distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de los recursos genéticos marinos
En alta mar, debido a su ubicación remota, sus grandes profundidades, las altas presiones y la limitada presencia de luz, las especies han evolucionado bajo condiciones extremas. Estas circunstancias han dado lugar a características genéticas singulares de gran interés científico y económico, particularmente para las industrias farmacéutica, médica y química.
Sin embargo, debido a que el acceso a estos recursos requiere tecnologías avanzadas y costosas, solo un número muy limitado de países —no más de diez— ha podido beneficiarse de su explotación. Esto plantea una contradicción esencial: si bien los recursos de alta mar forman parte del patrimonio común de la humanidad, en la práctica los beneficios derivados de ellos han sido capturados por unos pocos Estados.
Frente a esta situación, el Tratado de Alta Mar establece un marco jurídico internacional para el acceso y la distribución justa y equitativa de beneficios provenientes de los recursos genéticos marinos. El objetivo es garantizar que los resultados científicos, tecnológicos e incluso monetarios generados por su utilización se compartan con el conjunto de la comunidad internacional.
Para ello, el tratado crea un mecanismo de intercambio de información (Clearing-House Mechanism) que permitirá a los Estados, incluyendo países como el Perú, acceder a resultados de investigaciones, transferencia de capacidades relacionadas con los recursos genéticos marinos. De este modo, el tratado crea la estructura institucional y legal que facilitará tanto la recepción de beneficios no monetarios (transferencia de conocimientos, acceso a información científica y tecnológica, creación de capacidades) como la eventual participación en beneficios monetarios.
De este modo, el Tratado de Alta Mar marca un cambio de paradigma: pasa de un escenario en el que solo un reducido grupo de países se beneficiaba del acceso a estos recursos, a un régimen internacional que busca que la humanidad en su conjunto participe en los beneficios derivados de la exploración y utilización de los recursos genéticos marinos.
Las herramientas de gestión basadas en áreas en el marco del Tratado de Alta Mar
Una de las contribuciones más relevantes del Tratado de Alta Mar radica en la regulación de las herramientas de gestión basadas en áreas (area-based management tools – ABMT), particularmente en lo relativo al establecimiento de áreas marinas protegidas (AMP) en zonas situadas más allá de la jurisdicción nacional. Antes de la adopción de este tratado, el derecho internacional carecía de un régimen específico que permitiera la creación de AMP en dichas áreas. Los Estados se habían concentrado principalmente en la designación de áreas protegidas dentro de sus jurisdicciones marítimas nacionales, sin un marco jurídico global que extendiera medidas equivalentes a la alta mar. El tratado viene a colmar este vacío normativo al reconocer expresamente, por primera vez en el derecho internacional, la posibilidad de crear AMP en áreas más allá de la jurisdicción nacional con el fin específico de conservar la biodiversidad marina.
No obstante, la innovación del tratado no se limita únicamente a la dimensión conservacionista. Este introduce una categoría más amplia, la de herramientas de gestión basadas en áreas (ABMT), que cumplen la función de gestionar el uso sostenible por parte de algunas actividades sectoriales. Por ejemplo, resultarían aplicables a la mitigación de los efectos derivados del tráfico marítimo internacional, tales como la contaminación acústica submarina o los impactos físicos sobre cetáceos y otras especies marinas, a través de la designación de zonas marinas especialmente sensibles, creadas en el marco de la Organismo Marítimo Internacional (OMI).
De esta manera, el tratado introduce una doble innovación: establece con certeza jurídica un régimen internacional para la creación de AMP en la alta mar, con un enfoque claro en la conservación de la biodiversidad; y amplía el alcance de la gobernanza oceánica mediante la incorporación de ABMT que trasciende la perspectiva de conservación, al incluir también medidas destinadas a garantizar el uso sostenible y la mitigación de impactos sobre la biodiversidad generados por actividades sectoriales en alta mar.
En el caso del Perú, estas disposiciones pueden ofrecer beneficios adicionales al facilitar la creación de corredores ecológicos transfronterizos. Ello responde al carácter inherentemente transnacional de los ecosistemas marinos, cuyas dinámicas y especies exceden las fronteras jurisdiccionales, lo que permite avanzar hacia una conservación más integral y comprehensiva de la biodiversidad marina, incluso más allá de las 200 millas marinas.
La evaluación de impacto ambiental en el marco del Tratado de Alta Mar
En las últimas dos décadas se ha registrado un crecimiento acelerado de las actividades económicas en la alta mar. Si bien tradicionalmente la atención se centraba en la explotación sostenible de recursos terrestres, hoy se observa un incremento en el interés por aprovechar los recursos presentes en aguas internacionales. De manera particular, hay un creciente interés en los minerales presentes en los fondos marinos —como níquel y cobalto—, cuya extracción implica riesgos considerables para los ecosistemas de aguas profundas, poco explorados y altamente vulnerables
Sin embargo, hasta antes del Tratado de Alta Mar, no existía un régimen jurídico internacional que obligara a realizar evaluaciones de impacto ambiental (EIA) para las actividades susceptibles de generar impactos significativos en el Alta Mar. El tratado llena este vacío al establecer, por primera vez, un marco legal vinculante que exige que cualquier actividad que genere impactos ambientales significativos en las zonas ubicadas más allá de las jurisdicciones nacionales cuente con una EIA previa.
La existencia de EIA no solo permitirá proteger la biodiversidad en la alta mar, sino también prevenir impactos transfronterizos que podrían afectar a los ecosistemas dentro de las jurisdicciones nacionales.
Además de las evaluaciones de impacto ambiental a nivel de proyectos, el tratado introduce una segunda innovación: la obligación de realizar evaluaciones ambientales estratégicas (EAE). Estas tienen como finalidad identificar, mitigar y gestionar los impactos acumulativos derivados de planes y programas asociados a actividades económicas en áreas específicas de la alta mar.
En suma, el tratado establece dos instrumentos complementarios e innovadores: evaluaciones de impacto ambiental (EIA), aplicables a proyectos o actividades concretas que puedan tener efectos significativos sobre el medio marino; y evaluaciones ambientales estratégicas (EAE), orientadas a valorar impactos acumulativos a partir de programas y planes.
Con ello, el Tratado de Alta Mar no solo promueve un uso sostenible de los recursos en aguas internacionales, sino que también podría prevenir impactos transfronterizos que podrían afectar a los ecosistemas dentro de las jurisdicciones nacionales, como el ámbito peruano.
“Este instrumento [Tratado de Alta Mar], establece un marco jurídico específico para la conservación y gestión sostenible de la biodiversidad en alta mar y en la zona, más allá de las 200 millas marinas”.
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La relevancia del tratado para el Perú
La participación del Perú en el Tratado de Alta Mar reviste una importancia estratégica tanto desde una perspectiva ambiental como económica y geopolítica. En primer lugar, el tratado establece un régimen jurídico para el acceso y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de los recursos genéticos marinos. Esta disposición resulta particularmente relevante para países como el Perú, que podrían beneficiarse de los desarrollos científicos, tecnológicos y eventualmente monetarios vinculados al uso de dichos recursos, superando así la concentración de beneficios en un número reducido de Estados con mayores capacidades tecnológicas.
En segundo lugar, el tratado introduce la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental respecto de actividades económicas que se desarrollen en la alta mar. Este mecanismo ofrece un beneficio directo para el Perú, en tanto contribuye a prevenir y mitigar posibles impactos transfronterizos que, de otra manera, podrían afectar las aguas bajo jurisdicción nacional. De este modo, se fortalece la capacidad de resguardar los ecosistemas marinos peruanos frente a externalidades derivadas de actividades extractivas o industriales realizadas en aguas internacionales.
“La participación del Perú en el Tratado de Alta Mar no solo le permitiría acceder a los beneficios previstos en sus disposiciones, sino también influir en el proceso de toma de decisiones dentro de este nuevo régimen de gobernanza oceánica global. La ausencia de participación implicaría ceder dicho espacio a otros Estados”.
Asimismo, el tratado abre la posibilidad de establecer herramientas de gestión basadas en áreas en la alta mar, incluyendo las áreas marinas protegidas, lo que posibilitaría, por ejemplo, la creación de corredores ecológicos internacionales que refuercen las estrategias de conservación ya implementadas en el ámbito nacional, reconociendo que los ecosistemas y las especies marinas trascienden los límites jurisdiccionales.
A estas consideraciones se suma la relevancia geoestratégica del océano Pacífico, donde se encuentra el Perú. Esta cuenca representa aproximadamente un tercio de la superficie terrestre y cerca de la mitad del océano mundial, constituyendo un espacio clave para la investigación científica, el comercio internacional como para la biodiversidad marina y los recursos hidrobiológicos. Además, el creciente interés económico y geopolítico en la región se refleja en proyectos de envergadura, como la construcción del puerto de Chancay, que busca consolidar al Perú como un nodo logístico en el Pacífico.
En este contexto, la participación del Perú en el Tratado de Alta Mar no solo le permitiría acceder a los beneficios previstos en sus disposiciones, sino también influir en el proceso de toma de decisiones dentro de este nuevo régimen de gobernanza oceánica global. La ausencia de participación implicaría ceder dicho espacio a otros Estados, con el riesgo de que se adopten decisiones en el ámbito del Alta Mar que podrían incidir en nuestras aguas jurisdiccionales sin contar con la voz ni el voto del Perú.
En consecuencia, por los beneficios jurídicos, científicos, ambientales y económicos que ofrece el Tratado de Alta Mar, y por la posición estratégica del Perú en el Pacífico, resulta fundamental que el país ratifique este instrumento y participe activamente en sus órganos de decisión. Solo así será posible influenciar para que las medidas adoptadas en la alta mar sean coherentes con los intereses nacionales y se contribuya a la adecuada protección global de la biodiversidad marina.
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* Este artículo fue publicado originalmente en la primera edición de la revista Actualidad Ambiental. Para acceder a más contenidos, descarga la publicación aquí.
